The United States and International Drug Control, 1909-1997

Ce livre de David Bewley-Taylor est important car il s’agit du premier et du seul qui s’attache à retracer systématiquement l’histoire, des débuts à la fin des années 1990, de l’influence des États-Unis sur la politique internationale de contrôle des stupéfiants. Certes, on disposait déjà de bonnes études, quoiqu’un peu datées, qui permettaient de se repérer dans l’histoire du contrôle des drogues aux États-Unis, d’une part, et dans celle du cadre législatif et institutionnel spécifique aux drogues de la Société des nations (SDN) puis de l’Organisation des nations unies (ONU), d’autre part. On pouvait ainsi, par déduction et recoupement, se faire une idée générale du rôle considérable joué par les États-Unis dans l’avènement et la gestion du régime international de contrôle actuel[3]. Grâce à cet ouvrage, version revue et augmentée de la thèse de doctorat de l’auteur, on dispose désormais de données précises sur une longue période, qui permettent d’apprécier dans le détail les genèses, évolutions et entrelacements des deux régimes légalo-institutionnels, américain et onusien, de gouvernance des stupéfiants.

Outre qu’elle présente un grand intérêt en termes de connaissance, ou plutôt du fait même de cet intérêt, la lecture de cet ouvrage s’avère utile, voire indispensable, pour une autre raison : l’actualité. En effet, l’année 2008 sera celle de l’évaluation de la stratégie antidrogue mondiale adoptée lors de la vingtième session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations unies consacrée au problème mondial des drogues (UNGASS) tenue à New York en juin 1998[4]. Et le climat dans lequel se déroulera cette évaluation sera bien plus tourmenté que celui qui prévalait en 1998. Car, en ce début de XXI^e siècle, le grand consensus international – ou, comme l’appelle Bewley-Taylor, l’hégémonie américaine – en matière de contrôle des stupéfiants qui prévalait depuis 1945 a vécu. Il laisse place dorénavant à un débat, de plus en plus houleux, entre les divers acteurs – organismes multilatéraux, ONG et surtout États – qui font la politique antidrogue mondiale. Précisons d’emblée que ce débat international ne peut être adéquatement décrit comme un conflit entre tenants de la « prohibition » et adeptes de la « légalisation ». N’en déplaise aux médias et à de nombreux politiques, la réalité est à la fois plus floue et plus complexe que cette description simpliste et stérile. On peut néanmoins distinguer schématiquement deux « camps ». Le premier est celui des partisans du statu quo ; il ne souhaite aucune réorientation de la législation ou de la stratégie mondiales de lutte contre les drogues illicites. L’autre camp, à l’inverse, souhaite que des réformes, de plus ou moins grande ampleur, soient mises en œuvre.

On peut tenter de décrire le débat en disant que les vues divergent ou s’opposent plus ou moins radicalement autour de quatre thématiques fondamentales qui structurent le champ du contrôle international des stupéfiants et en constituent les enjeux. Il est possible de se représenter chacun de ces axes thématiques comme une ligne entre deux points extrêmes – opposés et vécus comme incompatibles – sur laquelle chaque acteur doit prendre position[5]. Même si la plupart des acteurs ne se situent pas aux extrémités de chaque ligne, mais quelque part au milieu, leurs prises de position ne sont pas neutres. Elles reflètent les valeurs, pratiques et surtout les intérêts propres aux acteurs, vers lesquels ils s’efforcent de « tirer » la politique mondiale.

La première ligne d’opposition tient à la pondération entre action policière et action socio-médicale. Le problème ici posé est le suivant : pour lutter contre la consommation de drogues, est-il préférable de criminaliser les usagers en leur imposant de longues peines d’emprisonnement, comme c’est le cas aux États-Unis ? Ou vaut-il mieux employer des peines de substitution, voire décriminaliser l’usage, comme aux Pays-Bas ? Si la politique penche vers la criminalisation, alors les acteurs policiers en seront les principaux maîtres d’œuvre et se verront octroyer la part du lion des budgets antidrogue nationaux ; dans le cas contraire, ce sont les professions médicales qui auront la haute main et la plus grosse part du gâteau financier. En ce qui concerne les cultures illicites (cannabis, coca, pavot à opium)[6], selon qu’on favorise l’éradication des plantations ou la mise en place de cultures de substitution et de programmes de « développement alternatif », les acteurs prépondérants seront soit les forces militaires et policières, et même, désormais, des entreprises de sécurité privée et de mercenariat[7], soit les agences et ONG de développement.

La deuxième thématique porte sur l’opposition entre dogma et pragma. L’école américaine de la « Tolérance zéro », selon qui le problème des drogues doit et peut être totalement supprimé, s’oppose à l’école européenne de la « Réduction des risques » qui, ne croyant pas que le problème puisse être éliminé, cherche la meilleure façon de « vivre avec » tout en minimisant le plus possible ses conséquences néfastes[8].

La troisième ligne divise les donateurs, qui disposent de confortables marges d’autonomie politiques et financières, aux récipiendaires dépendants, pour qui aides et subventions sont un besoin vital, et dont les vivres peuvent être coupés en cas de déclaration ou d’action déplaisant à leurs bailleurs. Le gouvernement fédéral des États-Unis est le premier bailleur de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) et le plus grand financeur de programmes bilatéraux de lutte contre la drogue dans les pays en développement. L’Union européenne et ses membres sont ensemble également des financeurs conséquents au niveau mondial, mais derrière Washington.

La quatrième et dernière thématique oppose les partisans de la réduction de l’offre aux tenants de la réduction de la demande des drogues illicites. Il s’agit ici de savoir si le dynamisme des marchés des substances illicites est due avant tout à la production ou à la consommation de drogues. Ainsi, certains soutiennent qu’il est plus efficace de consacrer les ressources à faire baisser la demande par la prévention et le soin, car la demande susciterait l’offre. D’autres – en premier lieu les États-Unis – affirment qu’il faut avant tout réprimer l’offre, car ceci est censé entraîner une moindre disponibilité des substances et une hausse de leur prix telle que les consommateurs potentiels seraient découragés.

En termes d’acteurs institutionnels, même si la configuration est en réalité plus complexe et plus mouvante, il n’est pas faux d’affirmer qu’au fond le débat met aux prises les États-Unis et L’Europe – c'est-à-dire l’Union européenne et plusieurs de ses États-membres –, non seulement parce que ce sont les deux principales sources mondiales de financement de la lutte antidrogue, mais aussi, et peut-être surtout, car il s’agit des deux principaux producteurs de doctrine en la matière, les « modèles » par rapport auxquels les autres pays se positionnent[9]. Ces doctrines, répétons-le, tendent à s’éloigner de plus en plus l’une de l’autre et leur confrontation sera le principal enjeu de l’évaluation de 2008[10].

David Bewley-Taylor nous fournit donc des clés historiques permettant de mieux comprendre la doctrine des États-Unis, acteur clé de la politique antidrogue mondiale dont la domination est désormais contestée par l’Europe. A l’aide d’archives officielles et privées américaines, britanniques, onusiennes, d’articles de journaux de diverses époques, d’entretiens avec des personnages clés et d’une vaste revue de la littérature, le professeur d’Études américaines à l’Université de Swansea au Pays de Galle montre notamment à quel point des origines, au tout début du XX^e siècle, jusqu’à nos jours les législations américaines et multilatérales se sont développées symbiotiquement y synchroniquement. Le gouvernement fédéral a argué d’obligations internationales – en vérité fort peu contraignantes – qu’il avait lui-même largement contribué à faire exister dès 1909 afin de justifier le besoin d’adopter certaines législations – pour l’époque très contraignantes – aux États-Unis en 1914 malgré la vive opposition des États fédérés qui y voyaient une réduction drastique de leurs prérogatives au bénéfice de la fédération. Et vice-versa, arguant de l’existence de certaines législations fédérales basées sur la prohibition et la répression stricte de l’usage de certaines drogues, présentées à la fois comme moralement supérieures et très efficaces, Washington a entrepris de construire des normes internationales correspondant à ses propres valeurs et intérêts. L’auteur montre ainsi que les Américains se sont très tôt attachés à faire de l’un de leurs objectifs prioritaires – la suppression de la production de drogues, alors principalement les opiacés, à l’étranger afin de lutter contre la consommation interne – l’un des piliers de la législation internationale. Ils y sont finalement parvenus, mais pas avant la conférence de la Société des nations à Genève en 1931, et après avoir vaincu de fortes réticences… européennes. Le débat de ce début de XXI^e siècle n’est donc pas inédit mais pourrait bien constituer une nouvelle phase d’une dispute plus ancienne.

Les puissances européennes, en particulier la France et le Royaume-Uni, tiraient à l’époque de substantiels bénéfices commerciaux du commerce de substances aujourd’hui prohibées, notamment à travers les monopoles du kif et de l’opium qui existaient dans leurs colonies. L’Europe, qui dominait alors le monde, était donc peu soucieuse de perdre de tels revenus au profit d’une puissance certes encore émergente sur les plans diplomatique et militaire mais qui constituait déjà un sérieux concurrent commercial. Pour Washington il était d’autant plus aisé et habile de s’en prendre de la sorte aux « drogues européennes » que les États-Unis n’étaient pas une puissance coloniale et qu’à l’intérieur même du pays la consommation de drogues était associée à certaines minorités ethniques – les Chinois, les Mexicains, les Indiens et les Noirs – alors méprisées par la société dominante… Bewley-Taylor note d’ailleurs que, pour les Américains, « le contrôle des drogues n’a toujours été que l’une des facettes d’une stratégie plus vaste guidée par un soucis réaliste de l’intérêt national incarné dans l’expansionnisme économique » (p. 17). Jusqu’en 1945, l’Europe a donc fait barrage, au nom de ses intérêts coloniaux et industriels, aux visées américaines d’internationalisation de la prohibition répressive de certaines substances, invariablement exprimées en termes moraux et messianiques, pour le bien de l’humanité. Après la Seconde guerre mondiale, la donne a changé du tout au tout. Le régime des drogues mis en place à la Société des Nations fut d’abord transféré, pratiquement tel quel, à la toute nouvelle Organisation des nations unies dont la création doit beaucoup aux États-Unis, et l’hégémonie américaine sur le contrôle des stupéfiants s’est mise en place. Une Europe détruite par le conflit, bénéficiaire du Plan Marshall, et qui allait bientôt entamer la décolonisation ne pouvait plus s’opposer à la volonté jamais démentie d’étendre les principes directeurs de la politique antidrogue américaine à l’ensemble du monde. L’une des principales chevilles ouvrières de cette entreprise fut Harry J. Anslinger (1892-1975), le « mythique » chef du Federal Bureau of Narcotics (FBN), la première police fédérale antidrogue américaine créée en 1930 au sein du département du Trésor. Anslinger occupa ce poste jusqu’à sa retraite en 1962, soit 32 ans durant, un record en la matière. Il fut en outre, pendant une longue période, le chef de la délégation américaine à la Commission des stupéfiants, l’organe législatif de l’ONU. Ancien diplomate chargé des affaires d’alcool durant la Prohibition (1920-1933), Anslinger était particulièrement bien placé pour comprendre que l’élimination de la production de drogues en dehors des États-Unis – l’une des priorités de son pays depuis le début – nécessitait l’établissement, et l’encadrement légal, d’un régime de coopération internationale.

Notons au passage que l’un des apports originaux du livre de Bewley-Taylor est qu’il offre une analyse du rôle d’Anslinger assez différente de ce qu’on pouvait avoir lu jusqu’ici. En effet, les historiens qui s’étaient préalablement penchés sur la carrière du chef du FBN tendaient à le représenter comme le grand architecte, passionné, acharné et très puissant, de la stratégie américaine antidrogue du début des années trente à celui des années soixante, « période cruciale », nous dit l’auteur, tant à l’intérieur du pays que dans les instances multilatérales[11]. Bewley-Taylor démystifie grandement le personnage en le décrivant plutôt comme un bureaucrate qui, avant tout, s’est ingénié à poursuivre un objectif plus restreint : conserver son poste et ses prérogatives le plus longtemps possible, fut au prix d’invraisemblables manœuvres et de relations souvent tendues avec le reste de l’appareil d’État américain qui, en fin de compte, ne fit jamais que le tolérer.

La période 1945-1960 fut donc celle de la consolidation de l’emprise des États-Unis sur le régime international de gouvernance des stupéfiants, et donc de l’adéquation croissante de celui-ci à la doctrine américaine. Un « succès » qui, selon Bewley-Taylor, doit tout de même être porté au crédit d’Anslinger, qui y parvint, non sans mal, « en exploitant le pouvoir économique et politique des États-Unis et en liant le contrôle des stupéfiants à d’autres sujets, souvent d’ordre économique et de politique étrangère pour faire pression sur les pays afin qu’ils votent en faveur des lois de contrôle transnational des stupéfiants promues par les États-Unis. » (p. 96)

Bewley-Taylor livre un chapitre du plus haut intérêt sur la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, qui consacra l’hégémonie américaine et servit de base aux autres conventions sur les drogues adoptées par les Nations unies en 1971, 1972 et 1988 (également passées au crible). Enfin, l’auteur achève son ouvrage en évaluant divers aspects du régime de contrôle actuel, très « américanisé », et des relations qu’il entretient avec la « guerre à la drogue » lancée par Washington dans les années 1980 et 1990. Bewley-Taylor en conclut que la politique des États-Unis a plus d’inconvénients que d’avantages, et il soutient que cette nouvelle escalade en matière de stupéfiants est subordonnée à la Realpolitik, c'est-à-dire qu’elle passe après nombre d’autres intérêts américains qu’elle sert d’ailleurs à faire progresser… comme d’habitude, est-on tenté d’écrire.